Проект государственной программы арктической зоны. Арктическая зона российской федерации (азрф). Вклад в развитие макрорегиона

13:00 — REGNUM В Арктическую зону Российской Федерации входят Мурманская область, Ненецкий, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа, муниципальное образование городской округ «Воркута» (Республика Коми), ряд муниципальных образований Архангельской области (в том чиле муниципальное образование «город Архангельск»), несколько районов Красноярского края (Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район, Туруханский район, городской округ город Норильск), северные улусы Республики Саха (Якутия), а также некоторые земли и острова Северного Ледовитого океана.

1. Региональная политика России в Арктической зоне

В 1990-е годы Россия не имела стратегического видения в отношении Арктической зоны, поэтому «возвращение» в регион стало долгим и сложным процессом. Преимуществом и одновременно вызовом освоения Арктики является большой потенциал развития ресурсного сектора в условиях постепенного исчерпания континентальной базы (на Арктику приходится около 25% мировых неразведанных запасов), а также создание новых транспортно-логистических систем, которые бы открывали прямую дорогу к северным морям, прокладывая альтернативные транзитные пути и по-новому направляя потоки мировой торговли.

Очевидным преимуществом северных путей станет сокращение сроков доставки грузов из европейской в азиатскую части в сравнении с традиционном маршрутом через Суэцкий канал. Для России это означает расширение присутствия на перспективных рынках стран-импортеров энергоресурсов в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Кроме того, Арктика имеет особое значение в военно-политическом отношении, и в этой связи инфраструтурное развитие приобретает немаловажное геостратегическое измерение. Наконец, уникальные природно-климатические условия накладывают на приарктические государства определенные обязательства в сфере охраны окружающей среды, зафиксированные, в частности, в программных документах Арктического совета.

Освоение Арктики — последовательный и многоэтапный процесс, но есть ряд инфраструктурных и технологических задач, от решения которых в ближайшей перспективе зависит дальнейшее продвижение в регионе. Развитие перспективных направлений должно происходить параллельно с поддержанием и модернизацией существующей инфраструктуры, с созданием условий для комфортной жизни населения за пределами производственных зон.

Во-первых, это соединение материковой и портовой инфраструктуры в единую логистическую систему. Очаговый характер хозяйственного освоения Арктической зоны в условиях удаленности от основных промышленных центров страны создает необходимость в строительстве большой сети железных и автомобильных дорог: с одной стороны, для поддержания высокого уровня добычи полезных ископаемых, с другой — для снабжения арктических регионов. В среднем издержки от использования железнодорожного транспорта превосходят альтернативные способы доставки, тем более в случае, когда речь идет о перевозках энергоресурсов, то есть продукции с низкой добавленной стоимостью. В экстремальных климатических условиях Арктической зоны стоимость строительства и эксплуатации транспортной инфраструктуры возрастает в несколько раз. Кроме того, есть проблема износа действующей логистической сети, созданной еще в советское время. Существует несколько больших проектов по созданию транспортной инфраструктуры в материковой части Арктической зоны:

«Северный широтный ход» — железнодорожная магистраль в Ямало-Ненецком Автономном округе (Обская — Салехард — Надым — Новый Уренгой — Коротчаево), которая должна в перспективе соединить Северную железную дорогу со Свердловской и открыть прямой путь к промышленным предприятиям Урала. Начало реализации проекта несколько раз откладывалось, но с учетом активного освоения месторождений на Ямале значение проекта возросло (ожидаемые сроки реализации — 2018—2025 гг.)

«Бованенково — Сабетта» — 170-километровая железная дорога, которая должна соединить Северную и Свердловскую железные дороги с портом Сабетта на Ямале, что станет логичным продолжением «Северного широтного хода». Начало реализации проекта ожидается в 2022 году.

Мурманский транспортный узел — создание транспортной инфраструктуры на западном берегу Кольского залива, в том числе угольного и нефтяного терминалов и железнодорожной ветки Выходной — Лавна. Строительство первой очереди завершится в 2018 году.

«Белкомур» («Белое море — Коми — Урал») — железная дорога, которая должна соединить Пермский край, Республику Коми и через Архангельск выйти к Белому морю. В стадии поиска инвесторов. Планируемая протяженность — около 1200 км.

«Баренцкомур» («Баренцево море — Коми — Урал») — железнодорожная магистраль, которая должна соединить порт Индигу (НАО), Сосногорск (Республика Коми), Полуночное (Свердловская область) и Сургут. В стадии поиска инвесторов. Общая планируемая протяженность составит около 1200 км.

«Карскомур» — продление железнодорожной ветки от Воркуты до порта Арктур на Карском море (около 200 км). В стадии поиска инвесторов.

Во-вторых, модернизация и расширение ледокольного флота в условиях роста интенсивности перевозок в акватории Северного ледовитого океана. Рост грузопотока по Северному морскому пути стремителен: в 2016 году этот показатель составил 7,3 млн тонн и впервые превзошел показатели 1980-х годов. Ожидается, что к 2025 году он может возрасти в 10 раз и достигнуть 80 млн тонн. Ключевым импульсом развития грузоперевозок по СМП стало освоение Южно-Тамбейского газоконденсатного месторождения («Ямал СПГ») и строительство порта Сабетта на Ямале. «Северный широтный ход» не должен восприниматься как конкурентный СМП проект, но как вспомогательный, обеспечивающий необходимую логистику для развития судоходства в северных морях. Таким образом, активизация ресурсодобычи в Арктической зоне, развитие материковой транспортной инфраструктуры и пропускной способности арктических портов ставят вопрос о состоянии ледокольного флота и наличии необходимых мощностей для реализации этих проектов.

В последние годы реализуется масштабная программа модернизации и строительства новых ледоколов, хотя Россия по-прежнему обладает самым большим ледокольным флотом в мире (4 атомных ледокола и около 30 дизельных). Программа модернизации подразумевает строительство трех универсальных атомных ледоколов проекта 22 220, которые будут проводить суда по арктическим морям и в устьях полярных рек (работы должны завершиться в 2019—2022 гг.). В то же время продолжается разработка нового атомного ледокола «Лидер», который сможет преодолевать льды толщиной до четырех метров. Строительство идет на Балтийском заводе в Санкт-Петербурге. Всего в ближайшее годы Россия планирует получить шесть новых атомных ледоколов, но из действующего флота в эксплуатации останется только один («50 лет Победы»), то же самое касается большей части дизель-электрических ледоколов.

В-третьих, развитие технологий добычи ресурсов на континентальном шельфе арктических морей. Именно на шельфе сконцентирована основная доля неразведанных ресурсов (около 90% углеводородов на арктическом шельфе России не разведано), но добыча здесь связана с рядом технологических и юридических проблем. На сегодняшний день добыча на шельфе ведется только на нефтяном месторождении «Приразломное» в Печорском море («Газпром нефть»). Развитие технологий добычи на арктическом шельфе затруднено в условиях санкций, так как было свернуто сотрудничество с западными компаниями, что подразумевало инвестиции и передачу технологий. В 2014 году при участии американской компании ExxonMobil в Карском море было открыто нефтегазоконденсатое месторождение «Победа», но впоследствии компания вынуждена была выйти с большими потерями из всех совместных с Россией проектов. Санкции США и ЕС, в частности, подразумевают запрет на поставки в Россию оборудования и технологий шельфовой добычи на глубине более 150 метров. В итоге было заморожено несколько перспективных шельфовых проектов. Россия продолжит самостоятельно развивать это направление, но для этого потребуется значительно больше времени.

С другой стороны, по мере развития технологий шельфовой добычи до сих пор неурегулированная проблема установления границ континентального шельфа арктических государств становится всё более актуальной. Разграничение морских пространств в Арктике является одним из приоритетов российской политики в регионе. Секторальный раздел Арктики , принятый в качестве обычной нормы международного права в 1920-е годы, вступает в противоречие с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года, которая устанавливает границы континентального шельфа государств в пределах 200-мильной зоны с возможностью последующего расширения до 350 миль. В мировой практике нет консенсуса относительно того, стоит ли применять Конвенцию по морскому праву к Арктической зоне. Россия заинтересована в сохранении секторального принципа, в то время как США выступают за ограничение континентального шельфа, хотя Конвенцию 1982 года не ратифицировали. Впрочем, основная доля шельфовых ресурсов в любом случае сосредоточена в пределах 200-мильных зон государств.

В последние годы в Арктике наметились новые тенденции, которые привлекают к ней всё больше внимания, в том числе со стороны неарктических государств. Это связано с последствиями глобального потепления, что приводит, с одной стороны, к таянию льдов и в перспективе к облегчению хозяйственной деятельности в регионе. С другой стороны, из-за таяния вечной мерзлоты повышаются риски провала объектов и железных дорог, а таяние льдов требует модификации сложившихся схем навигации (потенциальное затопление берегов и необходимость переноса портов). Тем не менее это создает перспективу развития круглогодичного судоходства по Северному морскому пути, что отчасти ставит под вопрос необходимость масштабного обновления ледокольного флота. Впрочем, не исключено, что это циклические температурные колебания, как в случае масштабного потепления 2007—2009 гг.

(cc) Rear Admiral Harley D. Nygren, NOAA Corps

Помимо объективных вызовов, есть несколько дискуссионных вопросов, по которым сложно принять однозначное решение. Прежде всего это давняя дилемма о путях развития арктических регионов: вахтовым методом или с помощью создания постоянных поселений и крупных городов. Вклад Арктической зоны в ВВП России составляет более 10% (более 20% российского экспорта) при доле в населении около 2%. Перспективные направления будут также осваиваться вахтовым методом. Хотя вопрос основания новых городов сейчас не стоит, есть необходимость создания комфортных условий в существующих городах и поселениях в АЗРФ. В качестве альтернативного способа рассматривается вариант создания государственных программ, которые подразумевают среднесрочное или долгосрочное временное проживание в Арктичекой зоне и создают условия для последующего благополучного возвращения другие районы страны.

Необходимо учитывать долгосрочные риски от прихода в регион инвесторов из числа неарктических государств, заинтересованных, как и оппоненты России среди арктических стран, в изменении режима Северного морского пути, который формально считается международным транзитным коридором, но находится под фактическим контролем России, что позволяет ей регулировать грузопоток на свое усмотрение. Так, в декабре 2017 года Годума приняла закон об исключительном праве судов под российским флагом на перевозку углеводородов по СМП. Со стороны США уже звучат заявления о намерениях провести в зоне Северного морского пути учения по обеспечению свободы мореплавния. Незадолго до этого Китай выступил с инициативой создания Полярного Шелкового пути, что в целом было воспринято положительно с точки зрения потенциальных инвестиций, но оставляет ряд вопросов в связи с возможным вытеснением России и потерей ею стратегического преимущества в Арктике.

В нормативно-правовую базу российской политики в Арктической зоне, в том числе с учетом решения логистических задач, могут быть включены следующие документы (АЗРФ уделено внимание в целом ряде государственных программ, но в данном случае названы те, которые имеют принципиальное значение для развития инфраструктурных проектов и ресурсного сектора):

Государственная программа РФ «Социально-экономические развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная постановлением правительства от 21 апреля 2014 года. Новая редакция программы утверждена постановлением правительства от 31 августа 2017 года; срок реализации программы продлен до 2025 года. В новой редакции уточнен перечень подпрограмм по трем основным направлениям: формирование системы опорных зон в арктических регионах, обеспечение судоходства по Арктике и развитие Северного морского пути, создание оборудования и технологий для развития ресурсного потенциала региона. По итогам первого этапа программы (2015—2017 гг.) была создана Государственная комиссия по вопросам развития Арктики (под руководством вице-премьера Д. Рогозина), а Арктическая зона выделена в качестве самостоятельного объекта федерального статистического наблюдения.

Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденные президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 года. Устанавливает перечень основных интересов России в Арктической зоне (развитие стратегической ресурсной базы, поддержание мира и сотрудничества, развитие судоходства по СМП, сбережение уникальных экологических систем), определяет основные цели, задачи и мезанизмы российской политики в АЗРФ.

Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010—2020 годы)», утвержденная постановлением правительства от 5 декабря 2001 года и продленная до 2021 года постановлением правительства от 20 сентября 2017 года. Включает комплекс мер по развитию транспортной инфраструктуры АЗРФ.

Стратегия развития железнодорожного транспорта до 2030 года, утвержденная распоряжением правительства от 17 июня 2008 года. Включает оценки проектов железнодорожной инфраструктуры в АЗРФ.

Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением правительства от 13 ноября 2009 года. В ней, в частности, указывается на то, что освоение углеводородного потенциала континентального шельфа арктических морей может служить стабилизирующим механизмом в условиях сокращения запасов уже разведанных месторождений.

Кроме того, существуют стратегии социально-экономического развития арктических регионов и документы, регулирующие правовой статус отдельных проектов в Арктической зоне (например, по режиму мореплавания по Северному морскому пути). Включение региональных проектов в федеральные программы подразумевает получение необходимой поддержки со стороны государства.

Отдельного внимания заслуживает распределение полномочий между российскими органами государственной власти и корпорациями по различным направлением арктической политики. В декабре 2017 года решением правительства госкорпорации «Росатом» были переданы функции по осуществлению контроля судоходства в зоне Северного морского пути. Под управлением «Росатома» действует ФГУП «Атомфлот», обслуживающее атомный ледокольный флот России. В ведение Минтранса и ОАО РЖД попадает строительство железнодорожной инфраструктуры, в том числе ключевых проектов Северного широтного хода и Мурманского транспортного узла. Вопросами экологического надзора и контролем над выдачей лицензий в ресурсном секторе занимается Минприроды. Над ресурсодобычей в Арктической зоне работают корпорации «НОВАТЭК», «Газпром», «Роснефть». Минобороны осуществляет контроль над стратегическими объектами, расположенными в Арктической зоне, в том числе над аэродромами двойного назначения. После образования Государственной комиссии по вопросам развития Арктики вопрос о создании профильного министерства был отложен.

2. Важнейшие проекты Арктической зоны и готовность регионов к их реализации

В государственной программе «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации до 2020 года» закреплено понятие «опорных зон развития» в Арктике, которые являются основным механизмом государственной политики в области освоения АЗРФ. Согласно тексту программы, опорные зоны представляют собой комплексные проекты социально-экономического развития, которые подразумевают синхронное применение инструментов территориального и отраслевого развития, а также механизмов реализации инвестиционных проектов, в том числе на принципах государственно-частного и муниципально-частного партнерства. Опорные зоны формируются главным образом на основании существующего административного деления, но с учетом арктической проблематики и географии, что позволяет акцентировать внимание на инфраструктурных проектах даже в тех регионах, которые не полностью входят в АЗРФ.

Уровень готовности регионов к участию в реализации арктических проектов оценивается исходя из осуществляемых и перспективных проектов в рамках соответствующих опорных зон (см. Рис. 1).

Кольская опорная зона

Кольская опорная зона на территории Мурманской области расположена на западных границах Северного морского пути и характеризуется достаточно развитой инфраструктурой, что создает необходимую базу для развития региональных проектов с их последующей интеграцией в логистическую и промышленную структуру макрорегиона. Порт Мурманск — самый большой в мире незамерзающий арктический порт и ключевой транзитный пункт Северного морского пути, где в том числе происходит перевалка продуктов ресурсодобычи с технических танкеров, работающих в зоне СМП, на танкеры для поставки на мировые рынки. В порту Мурманска расположена база атомного ледокольного флота России.

В Мурманской области создана инфраструктура для обслуживания перспективных проектов добычи углеводородов на шельфе арктических морей (Приразломное нефтяное, где уже ведется добыча, и Штокмановское газоконденсатное месторождения). Создаются базы для обеспечения разведывательных и буровых работ на шельфе Баренцева, Карского и Печорского морей (береговая база для обеспечения шельфовой добычи «Роснефти» в Росляково). На западном берегу Кольского залива в районе села Белокаменка «Новатэк» реализует проект верфи по строительству крупнотоннажных платформ, что подразумевает создание плавучих заводов по сжижению газа, которые будут задействованы в проекте «Арктик СПГ-2» на Гыданском полуострове в ЯНАО.

Крупнейшим инфраструктурным проектом на территории Кольской опорной зоны считается Мурманский транспортный узел (МТУ) на западном берегу Кольского залива (см. Рис. 1), предназначенный для обслуживания грузопотоков по Северному морскому пути. В рамках реализации проекта предусмотрено строительство новых перегрузочных терминалов и железнодорожных подъездов к ним (например, порт и комплекс перегрузки угля Лавна и железнодорожная ветка Выходной — Лавна), модернизация порта Мурманск, что станет основой Портовой особой экономической зоны (ПОЭЗ).

Ямало-Ненецкая опорная зона

Основные инфраструктурные проекты в Арктической зоне реализуются в Ямало-Ненецком автономном округе, который уже называют «воротами в Арктику». ЯНАО считается основным поставщиком углеводородного сырья (преимущественно газа) не только на российские, но и на мировые рынки. В регионе добывается около 80% российского газа, что составляет одну пятую мировых запасов. Тем не менее в последние годы наметилась тенденция исчерпания запасов основных месторождений в материковой части ЯНАО (Уренгойское, Медвежье, Ямбургское и др.), что обусловливает необходимость активного освоевания морских и шельфовых месторождений, которые не только смогут компенсировать снижение добычи на материке, но и стать основой дальнейшего развития всей Арктической зоны.

Основной задачей создания Ямало-Ненецкой опорной зоны должно стать освоение перспективных месторождений на Ямальском и Гыданском полуостровах и на шельфовых районах Карского моря, которое считается одним из самых богатых ресурсами во всем Арктическом регионе, а также создание соответствующей портовой и транспортной инфраструктуры для осуществления поставок на экспорт и во внутренние районы страны. Проекты, реализуемые в ЯНАО, задают направления развития Арктической зоны в целом, так что в дальнейшем вся инфраструктура вдоль Северного морского пути будет создаваться с учетом развития потенциала ЯНАО, это главным образом касается проектов Мурманской области как ключевого транзитного пункта.

На сегодняшний день Ямал — единственный регион, где уже реализовано несколько масштабных инфраструктурных проектов. В декабре 2017 года состоялось открытие первой очереди завода по производству сжиженного природного газа «Ямал СПГ» на базе Южно-Тамбейского газоконденсатного месторождения в восточной части Ямальского полуострова. Основным инвестором выступила компания «Новатэк» (50,1% акций), которая имеет особые интересы в ЯНАО и в Арктической зоне в целом. В проекте также принимают участие французская компания Total (20%), Китайская национальная нефтегазовая корпорация (20%) и Фонд Шелкового пути (9,9%). Мощность завода оценивается в 16,5 млн тонн СПГ в год, а стоимость проекта составила около 27 млрд долларов.

В последние годы наметился рост потребления газа в мире и одновременное расширение рынка сжиженного газа. Основной рост потребления обеспечивают страны Азиатско-Тихоокеанского региона, которые особенно заинтересованы в поставках СПГ, потому что существуют объективные сложности с доставкой трубопроводного газа на большие расстояния (с этим связано участие китайских инвесторов в проекте). Принято считать, что развитие добычи СПГ не должно составлять конкуренцию компаниям, которые поставляют трубопроводный газ на рынки Европы, потому что поставки СПГ ориентированы на более дальние расстояния. Тем не менее в 2017 году Евросоюз увеличил импорт СПГ на 12%, в том числе учитывались поставки с «Ямаг-СПГ», что бросает вызов позициям «Газпрома» на европейских рынках. К 2023 году планируется запуск другого проекта «Новатэка» в ЯНАО — «Арктик СПГ-2» на Гыданском полуострове.

В рамках проекта «Ямал-СПГ» был построен арктический порт Сабетта для обслуживания возросшей добычи СПГ и его дальнейшей транспортовки по маршрутам Северного морского пути. После запуска порта Сабетта грузопоток вырос на 280% (7,9 млнд тонн), что стало беспрецедентным результатом. В ближайшей перспективе планируется строительство железной дороги Бованенково — Сабетта с последующим выходом через дорогу Обская — Бованенково — Карская к Северному широтному ходу (см. Рис. 3), что позволило бы соединить промышленные районы Урала с инфраструктурой СМП.

Крупнейшим логистическим проектом в Арктической зоне считается Северный широтный ход протяженностью 707 км, который пройдет по территории Ямало-Ненецкого автономного округа по маршруту Обская — Салехард — Надым — Новый Уренгой — Коротчаево, соединив западную и восточную части ЯНАО, а также Северную и Свердловскую железные дороги в единую логистическую систему. Впоследствии строительство может быть продолжено по территории Красноярского края до Норильска. Неразвитая транспортная инфраструктура служит существенным препятствием росту добычи нефтегазовых ресурсов, поэтому по мере разработки новых месторождений необходимость в скорейшей реализации проекта возрастает. Строительство СШХ стимулирует развитие перспективных месторождений, в том числе на континентальном шельфе.

Воркутинская опорная зона

Республика Коми в Арктической зоне представлена городским округом Воркута, который и образует Воркутинскую опорную зону. На территории опорной зоны находятся месторождения крупнейшего Печорского угольного бассейна и Тимано-Печорской нефтегазоносной провинции, но для использования всего ресурсного потенциала региона нужно решить ряд задач. Воркута — моногород со стареющей градообразующей базой, в условиях снижения добычи угля и отсутствия транспортной инфраструктуры он находится в серьезном кризисе.

Прежде всего, на повестке дня стоит вопрос обеспечения железнодорожного и автомобильного сообщения с арктическими портами на Карском море и автомобильного сообщения с другими регионами России (соединение с автомобильной дорогой Сыктывкар — Нарьян-Мар). Речь идет о строительстве железнодорожной магистрали длиной около 200 км, которая бы соединила северные территории Республики Коми с портом Арктур (Усть-Кара) на побережье Карского моря, что не только откроет рынки для экспорта угля из региона, но также призвано связать северные и уральские районы, хотя это далеко не первый проект подобного рода. Преимуществом проекта под названием «Карскомур» (см. Рис. 4) может стать то, что длина ветки должна составить всего 200 км, что значительно меньше по сравнению с «Белкомуром» и «Баренцкомуром». Хотя по-прежнему остаются вопросы относительно целесообразности проекта с учетом развития Северного широтного хода и портовой инфраструктуры Ямала, именно «Карскомур» выглядит как наименее затратный дополнительный маршрут, соединяющий СМП с внеарктическими регионами. Более того, этот маршрут может оказаться критически важным для развития Воркутинской опорной зоны в силу ее изолированности в настоящий момент. При этом в срочной модернизации нуждаются аэропорты Воркуты, Ухты и Усинска.

С учетом рисков дальнейшего снижения добычи угля стоит вопрос о диверсификации экономики Воркуты путем присвоения ей статуса ТОСЭР. Одним из перспективных проектов станет строительство волоконно-оптической линии связи (ВОСР) вдоль побережья Северного морского пути.

Архангельская опорная зона

На территории Арктической зоны расположено несколько муниципальных образований Архангельской области, в том числе город-порт Архангельск. Основное значение для освоения Арктики Архангельская опорная зона имеет как транспортный коридор, соединяющий промышленные центры с Северным морским путем. В Архангельской области созданы территориальные инновационные кластеры (в частности, лесопромышленный и судостроительный), что соответствует особенностям отраслевой специализации региона.

Перспективными проектами Архангельской опорной зоны считаются: железнодорожная магистраль «Белкомур», которая должна соединить промышленные районы Урала и через Республику Коми и Архангельск выйти к Белому морю; глубоководный район морского порта Архангельск; Павловское месторождение свинцово-цинковых руд на Новой Земле и строительство горно-обогатительного комбината (в проекте участвует «Росатом») и др. В конце марта стало известно, что проект строительства порта Индига в Ненецком автономном округе планируется включить в проект магистрали «Белкомур». Незамерзающий порт Индига должен был стать конечным пунктом альтернативной магистрали «Баренцкомур», которая, в целом, дублирует аналогичный проект Архангельской области. Впрочем, после открытия порта Сабетта на Ямале возникает вопрос о целесообразности открытия двух дополнительных портов в зоне СМП в ближайшей перспективе. Более очевидным вариантом представляется следующий вариант: Урал будет соединен с Северным морским путем через Северный широтный ход и порт Сабетта. Аукцион по продаже акций «Белкомур» Республики Коми (более 500 млн рублей) несколько раз переносился из-за отсутствия потенциального инвестора.

Ненецкая опорная зона

Основным вызовом для развития Ненецкой опорной зоны, который в долгосрочной перспективе может стать стратегическим преимуществом, является необходимость освоения месторождений на континентальном шельфе Баренцева и Карского морей (Тимано-Печорская нефтегазоносная провинция). Поскольку темпы развития технологий шельфового бурения значительно снизились в условиях западных санкций, в Ненецком АО ощущается разрыв между ожидаемыми темпами и потенциалом освоения новых месторождений и текущими условиями (поиск инвестиций, технологические сложности при реализации проектов).

Помимо ресурсодобычи, другим направлением развития в Ненецкой опорной зоне становится создание логистической базы. Поскольку регион имеет фактически только авиационное круглогодичное сообщение с остальной Россией, здесь приоритетным является сооружение портов вдоль линии Северного морского пути с последующим объединением с материковыми железнодорожными магистралями. Из больших проектов можно отметить проекты строительства портов Индига (конечный пункт магистрали «Баренцкомур») и Нарьян-Мар. Власти Республики Коми и НАО ведут переговоры об объединении проектов с очевидным ущербом для Архангельска (Индига занимает более выгодное географическую положение и обладает необходимыми условиями для строительства глубоководного порта), потому что вряд ли предполагается одновременное строительство двух портов. Следующим этапом станет строительство железной дороги «Индига — Сосногорск» как одного из элементов маршрута. Тем не менее сроки и действительные перспективы реализации обоих проектов пока не ясны.

Более реалистично выглядит другой совместный проект НАО и Республики Коми — строительство автомобильной дороги «Сыктывкар — Нарьян-Мар» (работы уже ведутся, планируется завершить проект к 2021 году). В ближайшей перспективе эта дорога вполне может стать альтернативой крупным железнодорожных проектам.

Таймыро-Туруханская опорная зона

Таймыро-Туруханская опорная зона расположена на территории Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района и городского округа города Норильска в составе Красноярского края. В отраслевом отношении регион специализируется на добыче полезных ископаемых: медно-никелевых руд, углеводородов, редких металлов и др. Ключевую роль в социально-экономическом развитии арктических районов Красноярского края играет Норильский промышленный район, где располагается горно-металлургическая компания «Норильский никель» (около 90% российского производства никеля). Административным центром Таймыро-Туруханского муниципального района считается город-порт Дудинка в устье Енисея, который осуществляет морское сообщение с Мурманским и Архангельским портами и речное — с Красноярском и Абаканом.

Функционирование Таймыро-Туруханской опорной зоны подразумевает дальнейшее развитие добычи полезных ископаемых. Одним из недавно реализованных крупных инвестиционных проектов стало открытие филиала «Норникеля» — шахты «Скалистая» на п-ве Таймыр. Так или иначе большинство инвестиционных проектов на севере Красноярского края связаны с деятельностью «Норникеля». В регионе есть потенциал для освоения угольных месторождений. Для этих целей компания «Восток Уголь» планирует построть угольный терминал «Чайка» в районе порта Диксон в Карском море (ввод в эксплуатацию намечен на 2019 год) в случае освоения Сырадасайского месторождения, что позволит поставлять на экспорт до 3 млн тонн уголя в год. Проект подразумевает строительство железнодорожной ветки к поселку Диксон.

Планируется освоение месторождений нефтегазового кластера (Усть-Енисейский и Хатангский центры нефтегазодобычи). Потенциал месторождений оценивается в 5 млн тонн нефти в год. Ведущую роль в реализации этих проектов будут играть «Роснефть» и «Лукойл».

Северо-Якутская опорная зона

На территории Арктической зоны расположено пять северных улусов Республики Саха (Якутия). Ключевым вопросом развития Северо-Якутской опорной зоны является создание единой логистической системы, обеспечивающей связь внутрирегиональной речной системы (Лена, Колыма и др.), которая имеет принципиальное значение для хозяйственной деятельности региона, с маршрутами Северного морского пути. В связи с этим приоритет отдается обновлению портовой инфраструктуры: реконструкция порта Тикси в море Лаптевых, строительство Жатайской судоверфи и новых судов класса «река-море».

Другим приоритетным направлением считается освоение месторождений углеводородов, в том числе на шельфе (Усть-Оленекский, Усть-Ленский, Анисинско-Новосибирский участки). На данный момент ведутся работы по освоению Западно-Анабарского нефтяного месторождения, к которому уже проявляет большой интерес сингапурская компания Asian Oil & Gas. Запасы месторождения оцениваются в 290 млн тонн нефти, что позволяет ежегодно экспортировать до 12 млн тонн. Перспективы освоения месторождения связаны с развитием транспортной инфраструктуры.

Чукотская опорная зона

Преимуществом Чукотской опорной зоны является выгодное географическое расположение на транзитных путях в страны Азиатско-Тихоокеанского региона. Перспективными направлениями развития должны стать совершенствование логистики (в том числе реконструкция аэропортов как единственного доступного вида транспорта в регионе), добычи угля, редких металлов, углеводородов и теплоэнергетика. Основные проекты реализуются в рамках Чаун-Билибинской и Анадырской промышленных зон.

В силу неблагоприятных погодных условий на Чукотке очень ограниченный навигационный режим, что также накладывает определенные ограничения в рамках Северного морского пути, который мог бы стать фактором развития. Качество инфраструктуры в Чукотской опорной зоне одно из самых низких, поэтому развитие региона потребует больших инвестиций, что может стать проблемой в ближайшей перспективе, несмотря на богатую ресурсную базу.

Из семи регионов, которые полностью или частично находятся в Арктической зоне, статус регионов-доноров имеют Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа, но позиции последнего довольно неустойчивы.

Субъекты Арктической зоны становятся предметом обсуждения в контексте дискуссий о новой административной реформе субъектов Федерации, которая могла бы стать продолжением масштабного укрупнения начала 2000-х годов. Тогда в рамках политики централизации было создано 7 федеральных округов, внесены изменения в законодательство, регулирующие отношения между федеральным центром и субъектами, проведена реформа Совета Федерации. По ФКЗ от 20 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в период с 2005 по 2007 гг. количество субъектов сократилось с 89 до 83, с учетом Крыма и Севастополя их количество увеличилось до 85. Из регионов Арктической зоны под укрупнение по модели «сложносоставных субъектов» попали Архангельская область и Ненецкий автономный округ. Сохранение автономного статуса связано с особым стратегическим и социально-экономическим значением северных территорий, особенно Ямало-Ненецкого автономного округа.

С тех пор вопрос о продолжении реформы никогда в полной мере не уходил из повестки, так что со временем стали появляться многочисленные альтернативные конфигурации и схемы укрупнения существующих субъектов. В качестве одной из таких моделей рассматривается слияние сложносоставных субъектов. В качестве альтернативы объединению Архангельской области и Ненецкого автономного округа, которая не встречает поддержки в обоих субъектах и для некоторых групп элиты связана с рисками утраты влияния, существует потенциальный проект объединения НАО и Республики Коми: регионы в последнее время активно сотрудничают именно в контексте арктической повестки и заинтересованы в продвижении проектов железнодорожных магистралей через Урал и Коми к Северному морскому пути с учетом того, что эти инициативы испытывают ряд объективных трудностей.

(cc) wolfgang_vogt

3. Общая, лоббистская и инвестиционная активность глав субъектов Арктической зоны: сравнительный анализ

Наибольших успехов в привлечении инвестиций добивается Ямало-Ненецкий автономный округ: 72% инвестиций в российскую Арктику и 50% произведенной продукции арктических регионов приходится на ЯНАО. Несколько ключевых проектов уже были запущены («Ямал СПГ» и порт Сабетта) или выходят на стадию реализации (Северный широтный ход), была создана базовая логистическая инфраструктура, что существенно снижает риски для инвесторов при заходе на рынок. К тому же активное освоение производства сжиженного природного газа обеспечивает определенную отраслевую специализацию и преимущества для экспорта на удаленные рынки стран АТР. О высокой инвестиционной привлекательности ямальских проектов свидетельствует то, что на открытии завода «Ямал СПГ» в поселке Сабетта в декабре 2017 года присутствовал министр энергетики, промышленности и природных ресурсов Саудовской Аравии, председатель совета директоров национальной нефтяной компании Saudi Aramco Хадид Аль-Фалих.

Губернатор ЯНАО Дмитрий Кобылкин делает акцент на привлечение частных инвесторов, в том числе иностранного капитала, что может служить базой для дальнейшего развития экспорта. В ямальских проектах достаточно высокая доля внебюджетных источников финансирования, что существенно снижает нагрузку на государство и позволяет реализовывать несколько крупных проектов одновременно. Такая стратегия доказала свою эффективность даже в условиях санкций — благодаря активному взаимодействию с азиатскими инвесторами (в частности, доля китайских инвестиций в проекте «Ямал-СПГ» составляет около 30%, а суммы по кредитам в китайских банках достигают 12 млрд долларов). Впервые строительство крупнейшей железнодорожной магистрали «Северной широтный ход» будет осуществляться по модели концессии. Кроме того, в качестве дополнительного источника инвестиций в ЯНАО привлекается малый и средний бизнес («принцип одного окна»). Из 1,5 трлн инвестиций, поступивших в Арктику в 2017 году, 1 трлн приходится на ЯНАО.

Мурманская область лидирует с точки зрения получаемой государственной поддержки на реализацию инфраструктурных проектов (28% инвестиций поступают из федерального бюджета). Реализуемые в регионе проекты имеют федеральное значение для обслуживания зоны Северного морского пути и всего Арктического региона.

Власти Красноярского края предполагают получить 50 млрд рублей инвестиций на реализацию проектов в Арктической зоне в ближайшие годы, которые пойдут на развитие нефтегазового, угольного и рудного кластеров (на момент заявления в начале 2017 года было получено 6 млрд). Высокий уровень инвестиций в меньшей степени зависит от активности руководства региона и обеспечивается за счет развитого ресурсного сектора и крупных предприятий, которые давно работают на территории («Норникель»).

Развитие Ненецкого автономного округа зависит от темпов освоения недр, в том числе технологий добычи на арктическом шельфе. Технологические сложности и уход западных инвесторов существенно ограничивают возможности губернатора А. Цыбульского (возглавил регион в сентябре 2017 года посоле ухода бывшего губернатора И. Кошина) по стимулированию проектов развития. С этим отчасти связаны не слишком результативные попытки найти альтернативные форматы для реализации проектов железнодорожных магистралей через Урал и Коми к Северному морскому пути.

Республика Коми пытается добиться получения помощи из федерального бюджета на реализацию как актуальных, так и только планируемых инвестпроектов, однако руководство региона сталкивается с рядом сложностей. Республика Коми несет основные затраты по строительству автомобильной дороги «Сыктывкар — Нарьян-Мар» (строительство на некоторых участках осуществляется в рамках концессионного соглашения). Несмотря на федеральный статус будущей дороги, руководство региона не может получить федеральное финансирование — в отличие от НАО, который систематически получает бюджетные трансферты (в прошлом году на строительство дороги было выделено 150 млн рублей, а в начале этого года 200 млн рублей). Ранее глава Коми Сергей Гапликов говорил о необходимости включения проекта в ФЦП «Развитие транспортной системы Росии (2010—2020 годы)», как и проектов по строительству железнодорожных магистралей «Белкомур», «Баренцкомур» и «Карскомур». Руководство региона давно ведет переговоры о необходимости наделения Воркуты статусом ТОСЭР и введения мер по поддержанию угольной промышленности. В то же время с учетом строительства Северного широтного хода и подходов к нему инвестиционная программа по строительству железной дороги в районе Сосногорска была увеличена в два раза и составила около 1,5 млрд рублей, что говорит о приоритетности макрорегиональных проектов.

Руководство региона предпринимает усилия для привлечения иностранных инвесторов, но они тоже пока не дают ожидаемых результатов. Республика пытается продать свой пакет акций «Белкомура», но аукцион несколько раз переносился из-за отсутствия потенциального покупателя. В конце 2017 года глава Коми посетил Королевство Бахрейн, где рассказывал о возможностях развития Печорского транспортного коридора. Деятельность главы Республики Коми по привлечению инвестиций и федерального финансирования нельзя назвать результативной. Аналогичные сложности испытывает и губернатор Архангельской области Игорь Орлов, а решение объединить проекты «Белкомур» и «Баренцкомур» можно интерпретировать как потерю всякой надежды на их скорейшую реализацию.

4. Наиболее значимые проекты развития и инвестиционные проекты

Для оценки различных направлений развития Арктической зоны России предложен рэнкинг реализованных и перспективных арктических проектов (см. таблицу). Такой метод оценки позволяет яснее представить роль Арктики как макрорегиона и его будущее в нынешних социально-экономических и политических условиях.

В качестве основных критериев при составлении рэнкинга учитывались следующие аспекты.

Вклад в развитие макрорегиона.

Основной критерий, который показывает, как какой-то проект может изменить конфигурации в рамках макрорегиона и стать импульсом к развитию целых отраслей и созданию новых транспортно-логистических систем.

Целесообразность.

Подразумевает, что реализация того или иного проекта действительно необходима и оправдывает потенциальные инвестиции. Целесообразность оценивается не только на основании существующих вызовов развития с точки зрения инфраструктуры, но и с учетом уже других проектов, реализуемых в рамках макрорегиона. Не исключено, что реализация одного проекта существенно снижает необходимость в другом, потому что отчасти дублирует его функционал, либо по причине изменения отраслевых приоритетов или перенаправления основных грузопотоков.

Влияние на качество жизни населения.

Реализация масштабных инфраструктурных проектов подразумевает создание рабочих мест, инвестиции в образовательную и научно-техническую сферу для подготовки кадров, развитие существующих населенных пунктов путем создания дополнительных логистических коридоров, что положительно влияет на условия жизни населения в регионе и позволяет в перспективе говорить о новых способах освоения (например, более длительные вахты).

Формат реализации проекта.

Формат реализации проекта позволяет учитывать масштабы бюджетного финансирования и привлечения внебюджетных средств, что является показателем инвестиционной привлекательности проекта. Способность привлекать ресурсы внебюджетного финансирования позволяет реализовывать большое количество дорогостоящих инфраструктурных проектов одновременно. Сотрудничество с зарубежными инвесторами также предполагает обмен технологиями, перспективы для экспорта и возможности выхода на новые рынки.

Многие масштабные проекты являются составными элементами большой логистической системы и должны восприниматься в контексте этой системы, что существенно укрепляет их позиции с точки зрения целесообразности и вклада в развитие макрорегиона. Например, такие ключевые транспортно-логистические проекты, как порт Сабетта и Северный широтный ход с дополнительной железнодорожной веткой Обская — Бованенково — Сабетта в строгом смысле неотделимы от активного развития производства сжиженного природного газа на Ямальском и Гыданском полуостровах, что в совокупности стало импульсом развития региона и в перспективе обеспечивает многократный рост грузопотока по Северному морскому пути. Без реализации этих проектов не появилась бы необходимость в расширении возможностей Мурманского транспортного узла или строительстве новых ледоколов в тех масштабах, как это будет осуществляться сейчас. Таким образом, ключевые позиции рэнкинге занимаются проекты, которые взаимно дополняют друг друга, создавая перспективу для развития региона в целом.

При этом существует несколько перспективных проектов, реализация которых затруднена в условиях санкций. Прежде всего, это касается развития технологий добычи ресурсов на шельфе арктических морей. Несмотря на серьезные проблемы с реализацией и поиском инвестиций для проектов, они занимают довольно высокие позиции с учетом большого потенциала для региона и для ресурсного сектора страны в целом, повышая целесообразность высоких затрат на начальном этапе развития.

В этой связи менее целесообразно выглядит реализация ряда логистических проектов регионального уровня («Белкомур», «Баренцкомур» и др.), которые имеют вполне объективные обоснования в контексте конкретных регионов, но теряют значение на уровне макрорегиона, а и зачастую дублируют часть маршрутов.

Архипелаг Шпицберген формально находится под суверенитетом Норвегии, но действует особый статус архипелага, по которому он признается демилитаризованной зоной, а Россия имеет право на осуществление на нем хозяйственной деятельности.

Все восемь приарктичеких государств входят в Арктический совет, в рамках форума предусмотрено шесть рабочих групп по тем или иным вопросам защиты окружающей среды.

В Арктической зоне расположены восемь государств: Россия, США, Канада, Новергия, Дания, Финляндия, Швеция, Исландия.

Укрупнение происходило либо по модели создания сложносоставных субъектов, либо путем ликвидации автономных округов: самостоятельного статуса по итогам реформы лишились Коми-Пермяцкий (Пермский край), Корякский (Камчатский край), Агинский Бурятский округа (Забайкальский край); Усть-Ордынский Бурятский округ объединен с Иркутской областью, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа вошли в состав Красноярского края.

Территория арктической зоны России по различным оценкам составляет от 2,5 до 3,3 млн. кв. км. Здесь постоянно проживает менее 2 млн. чел., причем за годы экономического кризиса местное население сократилось примерно на 15%.

Территория арктической зоны России по различным оценкам составляет от 2,5 до 3,3 млн. кв. км. Здесь постоянно проживает менее 2 млн. чел., причем за годы экономического кризиса местное население сократилось примерно на 15%.

В период 90-х годов сокращение промышленного производства в арктических регионах превысило 50%, а в отдельных отраслях, например добыче оловянных руд, прекратилось вовсе. Объем перевозок по трассе Северного морского пути (СМП) с 1987 по 1998 г. сократился в 4,5 раза: с 6,6 до 1,5 млн. т. Как утверждают россий-ские «реформаторы», происходит «вынужденное отступление» из северных регионов.

Невольно возникают вопросы: насколько масштабный исход из Арктики отвечает стратегическим интересам России и в какой степени он экономически обоснован.

Действительно, с одной стороны, недостаточно развитая транспортная арктическая инфраструктура, в сочетании с чрезвычайно суровыми климатическими условиями и сезонностью доставки грузов, увеличивает транспортную составляющую в стоимости конечного продукта, производимого на территориях тяготеющих к СМП, по меньшей мере в 5-6 раз против средних показателей в России. Еще выше затраты, связанные с хранением сезонных запасов грузов, доставляемых в Арктику, а также поддержанием сохранности объектов незавершенного строительст-ва, конверсия которых растягивается даже на годы. Но есть и другая сторона, заключающаяся в том, что Российское государство использует Арктику, как и весь Север, в качестве донора, забирая в федеральный бюджет, как минимум, вдвое больше средств, чем составляет реальная финансовая государственная поддержка Севера. По данным Кольского научного центра РАН, финансовая поддержка Севера в общем итоге никогда не превышала 20% северного удорожания производства.

Трудная адаптация Арктики и СМП к современным экономическим условиям реально препятствует дальнейшему освоению природно-ресурсного потенциала Крайнего Севера, тем самым снижая общую эффективность экономики России, находящуюся в прямой зависимости от результатов работы экспорториентированных добывающих производств: добычи газа и нефти в Ямало-Ненецком АО, а в обозримой перспективе на шельфе Баренцева моря, деятельности РАО «Норильский никель» и других предприятий цветной металлургии, включая добычу золота, платины, редких и редкоземельных металлов, а также алмазов.

Экономика Арктической зоны остро нуждается в государственной поддержке, направленной на создание хозяйствующим субъектам: юридическим и физическим лицам - равных условий с другими регионами, а с учетом сурового климата, даже лучших условий. Это может быть достигнуто не столько выделением Крайнему Северу дополнительных бюджетных средств, сколько перераспределением налогооблагаемой базы северных предприятий в пользу самих арктических территорий, что долж-но послужить основой их социально-экономического развития.

Очевидно, что правовая база государственной поддержки арктических регионов должна развиваться по пути следования принципам государственного регулирования, заложенным Федеральным законом «Об основах государст-венного регулирования Севера Российской Федерации»:

государственного протекционизма,

избирательной поддержки для устойчивого развития Арктики.

В этой связи особую значимость приобретает скорейшее принятие подготовленного в проекте закона «О районировании Севера России», позволяющего территориально дифференцировать государственную поддержку Севера и выделить ее особые приоритеты в Арктической зоне.

В годы, предшествующие экономическому кризису 90-х годов, в регионах, прилегающих к СМП, происходило развитие специализирующихся отраслей промышленного производства, выражавшееся в положительной динамике добычи нефти и газа, руд цветных, драгоценных и редких металлов, производства электроэнергии.

В настоящее время в Арктической зоне к относительно стабильным можно отнести только добычу природного газа и производство никеля. Сократилась добыча угля, законсервировано сооружение Ады-чанской ГЭС на р. Адыче в Якутии, свернута оловодобыча на Северо-Востоке (пос. Депутатский), а также отгрузка лесных грузов из порта Игарка на нижнем Енисее.

Согласно наиболее реальному варианту прогноза Минэкономики России и СОПС Минэкономики России на стабилизацию экономической ситуации в Арктике можно надеяться в период 2001-2005 гг., после чего начнется медленный рост ее экономики. При создании благоприятных законодательно-правовых и экономических условий в Арктике будет наращиваться добыча таких стратегических ресурсов, как ямальский газ, якут-ские алмазы, расти производство цветных и редких металлов и лесопродукции. Ожидается привлечение в Арктическую зону отечественных и зарубежных инвесторов, причем доля последних может составить в среднем до 20%, а при освоении нефтегазоносного западного сектора Арктики - 50%, но не более - по соображениям экономической безопасности

Смещение добычи сырья и его первичной переработки в Арктику, непосредственно к Побережью Северного ледовитого океана, наметилось уже давно и несомненно сохранится в обозримом будущем, учитывая исчерпание геологических запасов более южных территорий, а также экономическое тяготение новых добывающих производственных комплексов к Северному морскому пути. Можно также утверждать, что и прошлое, начавшееся с 30-х годов, хозяйственное освоение Арктики стало возможным только благодаря СМП.

СМП - это единственная магистраль, связывающая все арктические и субарктические регионы России. Вместе с великими сибирскими реками СМП образует единую водно-транспортную систему, которая обеспечивает как завоз в Арктическую зону необходимых запасов топлива и продовольствия, так и вывоз производимой здесь промышленной продукции. При этом прокладываемые в сторону Арктического побережья железные дороги, в частности, на Ямал, не конкурируют с СМП, а укрепляют его транспортную систему.

Увеличение потока грузов между западными, северными и восточными регионами России по кратчайшему Арктическому пути, а также открытие СМП для международного транзита грузов между североатлантическими странами и странами Азиатско-Тихоокеанского региона является генеральным направлением развития морского транспорта в Арктике.

Задача организации регулярного судоходства в Арктике в навигационный период была в основном решена к началу 80-х годов с вводом в эксплуатацию мощных атомных и дизельных ледоколов, мощностью до 75 тыс. л.с. («Арктика» и другие этого типа). Затем был накоплен опыт круглогодичной навигации в западном секторе Арктики - от Мурманска до Ямала и Диксона, что позволило создать надежную транспортно-технологическую схему взаимодействия Кольского и Норильского горнометаллургических промышленных районов (в составе концерна РАО «Норильский никель»), а также наладить бесперебойные поставки труб и оборудования для газодобывающего комплекса, формирующегося на полуострове Ямал.

Современные грузоперевозки по трассе СМП (1998 г.) резко сократились по причине глубокого спада производства на большинст-ве предприятий Арктической зоны.

Вывоз грузов из Арктики сейчас ориентирован на порты Мурманска и Архангельска, куда направляются медно-никелевые руды из Дудинки, а также алюминий, поступающий по Енисею с предприятий Красноярского края и Хакасии. Вывоз из Арктики в сторону Тихого океана минимален и представлен в основном металлическим ломом. Экспортные перевозки по СМП также имеют преимущест-венно западное направление и представлены цветными металлами Норильского ГМК и восточносибирских алюминиевых заводов, а также лесными грузами, формирующимися в портах Игарка и Тикси.

В структуре грузов, перевозимых по СМП, ныне практически отсутствуют строительные материалы, машины и оборудование.

Зато прослеживается тенденция увеличения перевозок нефтепродуктов, угля и продовольствия, прежде всего в рамках северного завоза в Арктическую зону

Следует отметить, что несмо-тря на существенное снижение объема арктических морских грузоперевозок к 1998 г. сложилось двукратное превышение вывоза из Арктики (с учетом экспорта) над завозом грузов.

Дальнейшее развитие морских перевозок в Арктике зависит от характера и темпов хозяйственного освоения районов, тяготеющих к трассе СМП.

Перспективы таких перевозок будут в первую очередь определяться:

освоением газоконденсатных месторождений Ямала,

стабильной работой Нориль-ского ГМК и комплексным жизнеобеспечением Норильского промышленного района,

восстановлением внутриарктического каботажа лесных и на-ливных грузов,

возможным увеличением эк-спорта лесных грузов из устья Енисея,

импортными поставками продовольствия и технических грузов,

возрастанием роли и объемов транзитных перевозок.

В перспективе ближайших 15 лет следует ожидать 5-10-кратного увеличения морских перевозок по трассе СМП, причем только в расчете на максимальный объем грузопотоков эксплуатация СМП станет экономически выгодной.

Таким образом, следует заключить, что экономическая эффективность арктической экономики будет напрямую зависеть от темпов и интенсивности освоения арктического природно-ресурсного потенциала, а также от удовлетворения коммерческого интереса других стран к морскому северному трансевразийскому транзиту товаров.

Ключ к раскрытию богатств российской Арктики находится во взаимоотлаженной системе промышленно-транспортных комплексов, обеспечивающих необходимые параметры добычи, первичной переработки и доставки сырья и полуфабрикатов потребителям, при одновременном выполнении арктическим флотом задач жизнеобеспечения северных территорий.

www.nasled.ru

А.Винокуров,канд. экон. н.

Данный материал подготовлен в рамках проекта «Легализуем Российскую Арктику: народная экспертиза нового федерального закона», с целью проведении изучении общественного мнения по проекту.

Правовой статус АЗРФ, её состав, границы акватории и суши, порядок внесения изменений пока не определён (февраль 2016). Ни в СССР, ни в Российской Федерации, несмотря на постоянные попытки, не удаётся принять соответствующий рамочный закон об Арктической зоне России, легитимизировать АЗРФ включая не только сушу, но и акватории северных морей СЛО, акваторию Севморпути, воздушное пространство.

1. 04.09.1916 - нота МИД России о принадлежности всех открытых земель и островов Северного Ледовитого океана.

2. 15.04.1926 - постановление Президиума ЦИК СССР «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в СЛО» (секторальный подход).

3. 22.04.1989 - решением Госкомиссии при Совмине СССР по делам Арктики установлено понятие «Арктической зоны Российской Федерации».

4. 1997 год - Россия ратифицировала Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года -United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), Соглашения 1994 и 1995 гг.

5. 1998 год - два варианта проекта ФЗ «Об АЗРФ» подготовлены Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов.

6. Апрель 1999 г. - А.В. Назаров, Ю.В. Неёлов, Ю.А. Гуськов направили в ГД проект ФЗ об АЗРФ.

7. 21.04.1999 - постановлением Госдумы ФС РФ отклонен проект ФЗ об основах районирования Севера.

8. 7 марта 2000 года - Правительство РФ утвердило «Концепцию государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» (упоминается «Российская Арктика».

9. 28.04.2004 год «Основные направления государственной политики в отношении северных территорий России», Госсовет РФ, Салехард. Даны определения Арктики и Севера. В Госдуме РФ затем были подготовлены четыре проекта ФЗ о районировании Севера РФ, о перечне районов Крайнего Севера, о госгарантиях и компенсациях для населения, о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ (не приняты).

10. 18 сентября 2008 - «Об основах государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 и дальнейшую перспективу». Утверждены Президентом РФ Д. Медведевым (Пр-1969). Опубликовано 27 марта 2009 г. // Российская газета, №4877.

11. 28 июля 2012 г. принят № 132 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулировани торгового мореплавания в акватории Северного морского пути».

12. 23 января 2013 г. - на сайте Минрегиона Росиии опубликован проект федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации», не был принят.

13. 20 февраля 2013 г. «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года». Утверждена Президентом России В. Путиным.

14. 21 апреля 2014 года Правительство РФ постановлением №366 утвердило государственную программу Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года».

15. 22 апреля 2014 года под председательством Президента России состоялось заседание Совета Безопасности РФ по Арктике.

16. 2 мая 2014 года Президент России В.В. Путин подписал указ № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации».

Понятие «Арктическая зона Российской Федерации» было установлено решением Государственной̆ комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 года . В состав арктической зоны тогда были включены: 1) полностью или частично северные территории 8‐ми действующих тогда субъектов: Республики Саха (Якутия); Красноярского края; Мурманской̆ области; Архангельской области; Ненецкого автономного округа; Ямало-Ненецкого автономного округа; Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа; Чукотского автономного округа; 2) земли и острова, указанные в Постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года «Об объявлении территорией̆ СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане»; 3) внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф.

Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов в 1998 году был подготовлен проект федерального закона «Об арктической зоне Российской Федерации» (два варианта). Основной̆ целью законопроекта было установление особенностей̆ правового регулирования экономической, социальной, природоохранной̆ и других видов деятельности в арктической зоне. Однако Правительство РФ не поддержало тогда принятие данного законопроекта потому, что введение ряда экономических и социальных льгот для юридических и физических лиц возможно было только за счёт существенного сокращения доходной части федерального бюджета и увеличения расходной̆. Комитет Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока в свою очередь отметил, что в рассматриваемом проекте ФЗ «Об арктической зоне РФ» полностью выпали некоторые участки побережья Северного Ледовитого океана (Республика Карелия) и являющийся историческими «воротами в Арктику» порт и город Архангельск.

В 1999 году члены Совета Федерации и Государственной̆ Думы (А.В. Назаров, Ю.В. Неёлов, Ю.А. Гуськов и др.) направили в Госдуму новый̆ проект ФЗ об АЗРФ. В проекте федерального закона состав арктической зоны был уже расширен до 11 субъектов РФ, включая Беломорский̆ район Республики Карелия, 6 районов и 2 города в Архангельской области, территории Воркутинской̆ и Норильской̆ городских администраций Республики Коми и Красноярского края, 10 районов Республики Саха (Якутия).

В «Концепции государственной̆ поддержки экономического и социального развития районов Севера» , утвержденной̆ Правительством РФ 7 марта 2000 года, употреблялись понятия «Российская Арктика», «Арктическая зона России», давалась краткая характеристика их отличительных черт. Российская Арктика в этом документе обозначена как особый̆ объект государственного регулирования и поддержки, требующий̆ учёта не только природно-климатических условий, а также экономических, социальных, экологических, оборонных и политических факторов.

Под Арктической зоной̆ Российской Федерации в «Основах государственной̆ политики РФ в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» (2008) понималась часть Арктики, в которую входят, в которую входят полностью или частично территории Республики Саха (Якутия), Мурманской и Архангельской областей, Красноярского края, Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов, определенные решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г., а также земли и острова, указанные в Постановлении Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 г. "Об объявлении территорией СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане", и прилегающие к этим территориям, землям и островам внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, в пределах которых Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом.

Особенностями Арктической зоны Российской Федерации , оказывающими влияние на формирование государственной политики в Арктике, в 2008 году были определены:

1) экстремальные природно-климатические условия, включая постоянный ледовый покров или дрейфующие льды в арктических морях;

2) очаговый характер промышленно-хозяйственного освоения территорий и низкая плотность населения;

3) удаленность от основных промышленных центров, высокая ресурсоемкость и зависимость хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения от поставок топлива, продовольствия и товаров первой необходимости из других регионов России;

4) низкая устойчивость экологических систем, определяющих биологическое равновесие и климат Земли, и их зависимость даже от незначительных антропогенных воздействий.

Рисунок 2. Карта АЗРФ / Лукин Ю.Ф., Ерёмин Э.С., 2011

В опубликованном в 2013 году проекте федерального закона Арктическая зона Российской Федерации определялась как часть Арктики, на которую распространяется юрисдикция Российской Федерации. В состав Российской Арктики включены:


a) полностью или частично территории девяти субъектов федерации:

1) Мурманская область.

2) Ненецкий̆ автономный̆ округ.

3) Ямало-Ненецкий̆ автономный̆ округ.

4) Чукотский автономный округ.

5) Республика Карелия в составе Лоухского, Кемского и Беломорского муниципальных районов.

6) Республика Коми в составе городского округа Воркута, расположенного на широте 67°29".

7) Архангельская область в составе Онежского, Приморского и Мезенского муниципальных 
районов, городских округов Архангельск, Северодвинск и Новодвинск, а также административно принадлежащих ей арктических островов (Новая Земля, архипелаг ЗФ-И и др.).

8) Красноярский̆ край̆ в составе Таймырского (Долгано-Ненецкого) муниципального района, 
город-ского округа Норильск, муниципального образования город Игарка Туруханского 
муниципального района.

9) Республика Саха (Якутия) в составе 11 улусов: Абыйского, Аллаиховского, Анабарского, 
Булунского, Верхоянского, Жиганского, Оленекского, Нижнеколымского, Среднеколымского, Усть-Янского и Эвено-Бытанайского.

b) открытые и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья Российской Федерации до Северного полюса, находящиеся в пределах границ, проходящих на западе по меридиану 32°04"35" восточной̆ долготы (а в пределах от 74° до 81° северной̆ широты-по меридиану 35° восточной̆ долготы), на востоке по меридиану 168°58"37" западной̆ долготы;

c) внутренние воды и территориальное море Российской Федерации, прилегающие к территориям, указанным в пунктах «а» и «б» части 2 настоящей̆ статьи;

d) исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, прилегающие к территориям, указанным в пунктах «а» и «б» части 2 настоящей статьи, в пределах суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации;

e) воздушное пространство над перечисленными в пунктах «а-г» части 2 настоящей статьи территориями и акваториями.

С учётом отмеченного выше можно дать следующее краткое авторское определение Росийской Арктики = АЗРФ в широком смысле (суша + акватория морей):

«Российская Арктика - внутренние морские территориальные воды, исключительные экономические зоны акваторий Баренцева, Белого, Карского, Лаптевых, Восточно-Сибирского и Чукотского морей, континентальный шельф, определяемый̆ в соответствии с Конвенцией̆ ООН по морскому праву, акватория Северного морского пути как исторически сложившаяся национальная транспортная коммуникация Российской Федерации; все как открытые здесь, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане; сухопутные северные территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на побережье северных морей, имеющих выходы к акватории Северного Ледовитого океана, обеспечивающие безопасность российского государства; воздушное пространство» (© Ю.Ф. Лукин, 2015).

Территориальные внутренние морские воды (12 морских миль), исключительные экономические зоны (200 морских миль), континентальный шельф (350 морских миль) - это термины международного права, UNCLOS. Их употребление вполне коррелируется с международной̆ правоприменительной практикой. «Акватория СМП» употребляется в федеральном законе от 28.07.2012 N 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути».

При определении внутренних границ национальной акватории в Арктике и на Дальнем Востоке России можно условно взять ареал формирующейся Национальной арктической транспортной линии (НАТЛ) от Мурманска до Петропавловска-Камчатского, о которой шла речь в Совете Федерации 28 января 2016 г. на заседании Экспертного совета по Арктике и Антарктике (председатель В.А. Штыров). Объективно требуется однако добавление к НАТЛ ещё 2 морских портов-хабов Архангельска и Владивостока. Обозначенная акватория НАТЛ получается больше, чем исторически принятая в прошлом столетии акватория СМП, и отвечает современным требованиям организации грузоперевозок и логистики, международного судоходства и торговли.

Тезис «все как открытые здесь, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане » приводится по Постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года «Об объявлении территорией̆ Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане». Изменения климата могут способствовать появлению новых островов, что позволит увеличить полярные владения РФ. Необходимо учитывать, что в Мировом океане идёт борьба даже за самые небольшие скалы. Учитывая геополитическую, общественную и экологическую значимость проблемы, обеспечение безопасности российского государства, желательно сделать достоянием всего общества и опубликовать полный̆ перечень всех российских островов в морях СЛО в рамках подзаконного акта «Государственный̆ реестр российских островов в морях Северного Ледовитого океана » , в котором указать фактический статус каждого арктического острова, его ведомственную принадлежность и конкретную ответственную организацию, осуществляющую здесь владение, управление, охрану окружающей среды островной̆ территории и акватории. Структура состава Российской Арктики, таким образом, сохранит лучшие исторические традиции (Российская империя - Советский̆ Союз - Российская Федерация) и правовую преемственность, коррелируется с актами 1916, 1926, 1989, 2008 годов.

При включении территорий, островов и акваторий Арктика в состав Российской =АЗРФ безусловно учитываются не только астрономический (Полярный круг), физико-географический и биоклиматический подходы, но и давние арктические культурно-исторические традиции регионов, их геополитическая значимость, социально-экономические и другие подходы (см «Арктика: определение границ »).

2 мая 2014 года Президент России В.В. Путин подписал указ № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» . В состав АЗРФ полностью вошли 4 субъекта Российской Федерации – Мурманская область, Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Чукотский автономные округа; а также 16 муниципальных образований, в том числе 5 городских округов и 11 муниципальных образований на уровне районов:

I. города Воркута, Норильск, Архангельск, Северодвинск, Новодвинск;

II. Аллаиховский улус (район), Анабарский национальный (Долгано-Эвенкийский) улус (район), Булунский улус (район), Нижнеколымский район, Усть-Янский улус (район) - Республики Саха (Якутия);

III. Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район, Туруханский район - Красноярского края;

IV. "Мезенский муниципальный район", "Новая Земля", "Онежский муниципальный район", "Приморский муниципальный район" - Архангельской области.

Города Архангельск, Северодвинск, Новодвинск образуют Архангельско-Северодвинскую городскую агломерацию - «Большой Архангельск», в котором проживает более 576 тысяч человек или почти пятая часть от всего населения Российской Арктики.

На состоявшемся в ноябре 2015 года совместном заседании Совета по Арктике и Антарктике при СФ и Государственной̆ комиссии по вопросам Арктики было принято решение о необходимости приступить к разработке специального закона о социально-экономическом развитии Арктической зоны РФ. На следующем заседании Совета по Арктике и Антарктике при Совете Федерации 28 января 2016 года его председатель Вячеслав Штыров отмечал, что второй̆ по значимости итог деятельности Совета за 2015 год - это определение границ Арктики. Данные вопросы решались во взаимодействии с отдельными регионами РФ - Республикой̆ Саха (Якутия), Республикой̆ Карелия, Мурманской̆ областью, Республикой̆ Коми, Архангельской областью и Красноярским краем. «К началу 2016 года мы подошли с неплохим промежуточным результатом: претензии по включению в Арктическую зону Российской Федерации восьми улусов Якутии приняты, также как и у Карелии по трём муниципальным районам. Нужно только проработать вопросы по Коми, Архангельской области и Красноярскому краю» .

В Арктическую зону России водят также острова, расположенные в акваториях морей Северного Ледовитого океана: архипелага Новая Земля (2 самых крупных и множество малых), 192 острова архипелага Земля Франца-Иосифа, более 100 островов Соловецкого архипелага и др. Муниципальное образование городской̆ округ «Новая Земля» действует в структуре управления Архангельской областью с конца XX века. Более 58% земельных участков муниципалитета переданы и предназначены для нужд Министерства обороны РФ. На 01.07.2013 общая численность населения Новой Земли составляла 2 623 человека, из них 1736 военнослужащие, 603 - гражданское население, 284 - дети. Это самый северный городской округ и наиболее заселённый остров в Росийской Арктике. Муниципальное образование «Сельское поселение Соловецкое» входит в состав Приморского муниципального района нашей области, расположено на восьми островах в Белом море общей площадью 28 829 га, включает 6 населённых пунктов, в которых на 01.01.2014 г. проживало 898 человек. На арктических островах архипелагов Новая Земля и Земля Франца-Иосифа с 2009-2010 гг. функционирует национальный парк «Русская Арктика» с целью сохранения культурного и природного наследия Западного сектора Российской Арктики. Помимо развития арктического туризма и охраны культурно-природного наследия «Русская Арктика» выполняет важнейшую миссию по ликвидации экологического ущерба.

Российская Арктика обоснованно воспринимается как часть высокоширотного Севера, который включает в себя АЗРФ по принципу матрёшки. Концепты «Российская Арктика» и «Арктическая зона Российской Федерации» по входящей в них сухопутной территории являются идентичными. Но нередко они употребляются в различных смысловых контекстах: внутреннем - АЗРФ и внешнем - это «Российская Арктика», включающая акватории северных морей СЛО в соответствии с UNCLOS (1982), акваторию Северного морского пути, на которые в соответствии с международным правом распространяется юрисдикция российского государства.

Арктика России, российский сектор Арктики при кажущейся на первый взгляд идентичности, тем не менее несут разную смысловую нагрузку. Концепт «Арктика России» вполне может восприниматься в мировом общественном мнении, гибридной войне как претензия России на всю Арктику и Северный полюс. Российский сектор Арктики был определен в первой четверти XX века на основе разграничения акватории Северного Ледовитого океана (СЛО) по меридианам от окраин сухопутной границы России до Северного полюса. Российская Федерация, ратифицировавшая в 1997 году Конвенцию ООН по морскому праву (United Nations Convention on the Law of the Sea-UNCLOS) фактически отказалась от секторального подхода 1926 года, потеряв при этом суверенные права на 1,7 млн км2 своего арктического сектора. Россия претендует сейчас в соответствии с международным правом на континентальный шельф за пределами 200‐мильной исключительной̆ экономической зоны, подав вторую заявку в Комиссию ООН по континентальному шельфу.

Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года утверждена Президентом Российской Федерации. К приоритетным направлениям развития Арктической зоны относятся: комплексное социально-экономическое развитие региона, развитие науки и технологий, создание современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечение экологической безопасности, международное сотрудничество в Арктике, обеспечение военной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации в Арктике.

Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (далее - Стратегия) разработана во исполнение , утвержденных Президентом России 18 сентября 2008 года (далее - Основы).

Стратегией определяются основные механизмы, способы и средства достижения стратегических целей и приоритетов устойчивого развития Арктической зоны России и обеспечения национальной безопасности.

В рамках реализации Стратегии обеспечивается консолидация ресурсов и усилий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации, территории которых полностью или частично входят в состав Арктической зоны, органов местного самоуправления и организаций для решения ключевых проблем развития Арктической зоны и обеспечения национальной безопасности в Арктике.

Приоритетные направления развития Арктической зоны и обеспечения национальной безопасности:

Комплексное социально-экономическое развитие Арктической зоны России;

Развитие науки и технологий;

Создание современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры;

Обеспечение экологической безопасности;

Международное сотрудничество в Арктике;

Обеспечение военной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации в Арктике.

Комплексное социально-экономическое развитие Арктической зоны в соответствии с Основами предусматривает совершенствование системы государственного управления социально-экономическим развитием Арктической зоны, улучшение качества жизни коренного населения и социальных условий хозяйственной деятельности в Арктике, развитие ресурсной базы за счет использования перспективных технологий, модернизации и развития инфраструктуры арктической транспортной системы, современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры и рыбохозяйственного комплекса.

Основные механизмы реализации Стратегии:

Другие государственные программы Российской Федерации, федеральные и ведомственные целевые программы, отраслевые стратегии, региональные и муниципальные программы, программы крупных компаний, предусматривающие меры по комплексному развитию территории Арктической зоны.

Реализация Стратегии предусматривает создание системы мониторинга и анализа состояния национальной безопасности и уровня социально-экономического развития Арктической зоны с выделением ее в качестве самостоятельного объекта государственного статистического наблюдения.

Намеченные планы развития Арктической зоны России являются самым сложным мегапроектом из всех предложенных в последние годы. Для его реализации требуются не только огромные ресурсы, но специфические механизмы программно-целевого управления, позволяющие согласовывать действия множества участников, сочетать инфраструктурное обустройство с обеспечением национальной безопасности, учитывать национальные интересы в рамках международного сотрудничества.

Ивантер Виктор Викторович - академик РАН, директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, руководитель лаборатории Санкт-Петербургского государственного политехнического университета.

Лексин Владимир Николаевич - доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института системного анализа РАН, научный сотрудник лаборатории Санкт-Петербургского государственного политехнического университета.

Порфирьев Борис Николаевич - член-корреспондент РАН, зам. директора Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, научный сотрудник лаборатории Санкт-Петербургского государственного политехнического университета.